来源：中国企业家作者：林默2012-08-27 10:53:21

从银监会夺回阳光私募后，证监会开始剑指发改委监管下的PE

8月5日，是《证券投资基金法》(下称《基金法》)修订稿公开征求意见的最后一天。吊诡的是，与这部法律利益牵涉最深的股权投资基金(PE)居然对修改意见集体噤声。红杉资本、深创投、君联资本等多家PE均对本刊表示，“观望中，不便多说。”

不久前，PE圈内曾经围绕着这部法律开过一个闭门研讨会，当时各路PE对《基金法》讨论很是热烈。如今，草案出台，大家为何却选择了闭嘴?“一言难尽，发改委与证监会都在争取对PE的监管权，这两方都得罪不起，只能沉默。”北京一位知名私募人士私下对《中国企业家》表示。

今天的监管之争缘起于2004年出台的《基金法》，当时这部法律并未将私募基金纳入其中，因而在其实施后的八年中，阳光私募基金一直依托信托形式发行，处于银监会的监管之下;而PE则一直在发改委备案。

时过境迁，此次由证监会主导的《基金法》修订，意在收回阳光私募与PE的监管权也算顺理成章。

本次公示的修订征求意见稿，由于确定了阳光私募可以独立发行产品，让其可以不再向信托公司缴纳“牌照费”，这使阳光私募无论在意愿上还是事实上，都可以摆脱银监会的监管。

与证监会不动声色地引导阳光私募归至自己麾下形成鲜明对比的是，证监会与发改委间关于PE监管权的争夺却格外剑拔弩张，这场部委间的PE监管权争夺战，源于十年前的《基金法》立法。

发改委“生米煮熟饭”

当时，《基金法》起草小组组长王连洲希望这部法律可以具有前瞻性，能够将证券投资基金、风险投资基金与产业投资基金涵盖进去。但限于彼时有很多人不知VC为何物，出于审慎的考虑，立法者最终还是选择了“成熟一个，立法一个”的思路，于是将设想的《投资基金法》缩小到现在《证券投资基金法》的范畴，产业投资基金与风险投资基金并没有纳入到《基金法》的调整范围。

斯时中国，只有对外经贸部对外资风险投资基金进行管理，而内资的VC一直没有监管部门。内资VC的监管真空状态持续到2005年，这一年，包括证监会与发改委在内的十部委联合发布了《创业投资企业管理政策》的39号令。

回首看去，39号令本身似乎没有太多实质性的内容，但对于发改委来说，正是39号令确立了其风险投资主管部门的地位。而彼时的证监会，由于将目光聚焦在管理券商直投基金、大型证券基金上，风险投资基金未成为其必争之地。

在发改委将风险投资的监管权收入囊中之时，PE行业正酝酿着一场变革。2006年《合伙企业法》修订时，增加了有限合伙制度。这一制度带来了中国的PE春天。

监管者与组织形式的双双归位，让国内PE业迎来了风生水起的几年流金岁月，也引来了证监会的关注。

“由于行业发展得较快，到2009年发改委希望能再出台一份类似于39号令的文件(《股权投资基金管理办法》)，可此时却受到了来自证监会的极大阻力。彼时证监会指出，私募股权基金的名称里有基金，规模又较大，又以上市为目的，由发改委作为主管部门并不合适。”一位接近发改委的人士向《中国企业家》透露。

在拒绝《股权投资基金管理办法》出台的同时，证监会开始要求各地证监局在当地调查PE的情况，并在2009年开始全力推动《基金法》的修改，试图通过法律的修订将股权投资基金监管纳入麾下。

而证监会的这一意向，也得到了部分立法者的支持。全国人大财经委副主任委员吴晓灵在今年两会期间曾向媒体介绍，基金法的修改应该关注私募基金。无论是投向二级市场的，还是投向未上市股权的，包括风险投资(VC)和股权投资(PE)，都要纳入这部法律的调整范围。

2011年初，修法小组曾按照上述立法思想构建了一个版本的修订草案，并下发至各部委及行业相关机构征求意见。在这一版本中，证券投资的概念被巧妙扩大为“买卖未上市交易的股票或者股权、上市交易的股票、债券等证券及其衍生品，以及国务院证券监督管理机构规定的其他投资品种”，私募股权基金的监管也因此被写入《基金法》，并归至证监会监管。

当时看似证监会已稍占优势，然而真正的较量才刚刚开始。就在这一版本的《基金法》征求意见稿下发至各机构前夜，发改委抢在2011年1月，下发了第253号文件—《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》，再度强化了自己对于PE的监管地位。

“时间上太巧合了，当时发改委是反对证监会在《基金法》草案中将PE监管揽入怀中的，253号文件抢在《基金法》草案下发前出台，就意味着发改委确定了自己的监管事实。其实253号文件的出台在发改委内部也有争议，毕竟当时《基金法》草案已经在各部委间讨论了，后来发改委采用了一个折中的办法，就是将253号文件只在北京、天津、上海等6个地区以试点的形式适用，然而这其中，各部委对于监管权的态度都很明显。”上述接近发改委的人士透露。

让发改委意外的是，其试图以试点地区确立自己监管事实的尝试，却形成了一场燎原之势。按照第253号文件的要求，只有试点地区的PE机构才可以去发改委备案。而意味着信用等级增加的备案，此后不久即被社保基金采纳为PE能否向社保基金募资的标准。

于是，为了吸引PE机构安营扎寨，各省市也踊跃地向发改委表态，希望成为PE试点地区，试点地区的名录亦越拉越长。到了2011年岁末，国内近一半的城市都成了发改委的试点地区，此时再定位为试点显然已经不太合适了。于是，发改委又出台了2864号文件(《关于促进股权投资企业规范发展的通知》)，在抛开试点地区限制的同时，发改委再度确认了自己对于PE的监管权。

发改委造成“监管事实”的策略收到了成效，随后在2012年7月发布的《基金法》征求意见稿中，全文皆未出现股权投资基金的概念，只是通过附则部分“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法”的规定，含糊地将对PE的监管纳入其中。

“这是妥协与倒退，讨论时明确，发布时模糊。征求意见稿中没有将‘股权投资’纳入，只提到私募基金可以投资股票和债券，与此同时证监会却依然坚持对PE的监管。投资标的中没有涉及股权，这样就意味着PE在入场之时，募投对象就必须进行股改，这让PE很难做。”李振宁告诉《中国企业家》。2009年全国人大财经委员会成立基金法的修法调研小组时，李振宁是唯一参与其中的私募代表。

曾参与过《基金法》立法与修订讨论的金诺律师事务所高级合伙人郭卫锋对此颇感担忧，由于部委间对PE的监管权博弈没有定论，此次发布的《基金法》草案对PE采用了立法上的简化处理，即要求PE参照适用基金法。

“但是参照适用通常是不存在其它法律的时候参照适用，可眼下PE监管执行的是发改委的相关规定，而《基金法》与发改委现行的规定如何衔接，并没有一个明确的答案。今后PE可能面临着两部委的双标准管理，这会让PE无所适从。这种立法上‘参照适用’的处理，相当于又留下了一个让部委间争论的空间。如果这个问题解决不了，或者法律就这样出台了，我本人对《基金法》的修改不乐观。”郭卫锋称。

PE骑墙观望

相对于在《基金法》立法中几度试探又选择退让的证监会，发改委确立自己对PE监管权的道路似乎更加步步为营，可在学界，对于发改委的这一场“生米煮熟饭”战略却颇有微词。在中国政法大学研究生院常务副院长李曙光教授看来，发改委并不是监管部门，却也要争取PE的监管权，这是一种很奇怪的现象。“PE的监管权并不是一块蛋糕而是一份责任，如果市场主体出现了问题证监会是可以出面去调查、去抓人的，但是发改委却无法承担这一职能。”

北京工商大学副校长谢志华在接受《中国企业家》采访时也表示，无论是公募还是私募基金，都是资本市场的一个组成部分，也都应统一归到一个主体去管理。发改委的主要职能不是进行资本市场监管的，虽然其熟悉PE的运作与监管，但发改委的监管也只能作为一个过渡措施。

眼下，两大部委夺权正酣，那么游走于中间的PE们，究竟希望投入谁的怀抱?

本刊记者在采访中发现，业界对于监管机构的取向有着两种不同的声音。部分PE尽管对发改委目前的监管方式颇有微词，但由于对证监会将如何监管亦颇为忌惮，所以宁愿保持现有的监管体系;而另一部分PE则认为，归入证监会的监管，在后期的退出环节上可能将会有更好的政策环境，因而觉得换个“婆婆”也是不错的选择。

一些PE人士对发改委的监管腹诽颇多，他们认为发改委只能算备案机构，算不上监管机构。发改委抓大放小的监管策略，只要求募资额超过5亿元的PE去备案，但是募资金额不足5亿元的PE，想去备案发改委都不同意。这些不能备案的PE其实也很难受，因为在募资的时候信用等级会下降，投资人会觉得你怎么都没有在发改委备案。与此同时，发改委几乎没有承担任何风险，因为有能力募资超过5亿元的PE，基本不会有什么问题，有问题的通常是那些小PE，而小PE发改委又不纳入备案的范围。“这个行业的过热、非法集资案件的增多、大家对于这个行业的不信任，不能说没有发改委的责任。”

业内抱怨发改委管理不佳的PE不在少数，不少PE认为如果转由证监会监管，PE机构在退出之时，可以与证监会有良好的沟通，这也是一项良好的福利。

深创投董事长靳海涛对《中国企业家》说，其对证监会与发改委谁来监管PE不发表意见，但现在的PE业是一个自律不够的行业，而在行业出现问题时，社会又容易以偏概全。因而监管对于PE业是一件好事。

但亦有业内人士对于证监会意图接手监管并不看好，让其惶恐的是证监会的管理风格。此前证监会对公募基金业的整顿，让正在上升期的基金业“很受伤”。上海市创业投资协会秘书长钱维告诉《中国企业家》，证监会管的方式方法与PE行业完全不一样，公开透明度等各方面的要求皆是不同的，不能按照证券投资的方法来监管PE行业。在钱维看来，虽然眼下发改委的监管亦有种种不尽如人意之处，但这毕竟是PE机构已经较适应的监管方式。

一面是对现实监管者的不满，一面却又对潜在监管者充满了担忧。对于PE们来说，最坏的结局是两个监管者都不愿退出，却为了强化自己的监管权不断祭出新的杀手锏。

“两个部委都在争取PE的监管权，也许在第二稿、第三稿里，这个问题会再进一步明确，我也在反映这个问题。”参与《基金法》修订的唯一法律学者李曙光说。