7月9日,最高人民法院公开发布了《人民法院第四个五年改革纲要(2014~2018)》(以下称“四五纲要”)。“四五纲要”是指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件,针对八个重点领域提出了45项改革举措。
多位法学专家认为,“四五纲要”将去行政化作为重点,通过法院人事管理改革和健全审判权力运行机制等措施,保障司法机关依法独立行使审判权。
审判分离
让审理者裁判,由裁判者负责,是司法规律的客观要求。
但是,在司法实践中却存在内部层层审批,办案权责不明等问题。
刘伟(化名)是河北一家基层法院的法官。据他介绍,我国法院的审判工作高度行政化,比如法院系统内部在审判活动和法官人事管理中借用行政管理模式,将审判权与行政管理权混同。
由此形成了对案件的裁定意见实行“领导把关、层层审批”。在这种模式下案件的审理由独任审判或合议审判的法官进行。办案法官初步拟出对案件的裁判意见,逐级上报法院领导。
一般的案件经过由庭长,由法院主管副院长决定。重大复杂案件由院长提交审判委员会最后决定。
在司法审判中,签发判决书是重要的环节。判决书写完了,如果不盖公章不产生法律效力。但是,法官的判决书需要经上级领导审批同意后,才能签发,否则不能盖章生效。
“不经过领导同意,判决书是不能签发的。在判决书上,虽然是主审法官签名,但是判决意见却是领导定的。”刘伟说。
由此形成了案件的实际审理与案件的判决相分离的状况。法官不能真正成为案件的决定者,审与判发生分离,法院的院长、庭长等成为裁判的决定者,行政权完全主导着审判。
这种内部审批制度,饱受法学专家的诟病,认为这种“审者不判,判者不审”的模式,既不能保证案件质量,又违背了程序正义,甚至是造成冤、假、错案的根源。
中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德称,这种模式是“看病的大夫不开药,开药的大夫不看病”。
“更为严重的是,一旦出现错案很难找到具体负责人。”洪道德说。
审判意见是领导定的,无法追究法官的责任;但是判决书上又没有写明是什么领导的意见,也很难追究相关领导的责任。
针对上述问题,“四五纲要”将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节,推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。
“四五纲要”中明确提出,改革裁判文书签发机制,主审法官独任审理案件的裁判文书,不再由院、庭长签发。
洪道德教授说,这意味着以后独审法官可以较大限度地排除来自法院内部的干扰,独立办案。但是改革的力度还不够,以后对合议庭审理的案子也应该逐步改革,庭长、院长只起监督作用,由法官依法、自主行使判决权。
国家行政学院教授杨伟东认为,最高法院的举措有去除行政化的作用,既是对审判人员的信任,也可以让审判人员有承担责任的基础。
去地方化
北京理工大学法学院教授、司法研究所主任徐昕认为,司法的地方化是实践中影响司法公正最主要的因素之一,提升司法的独立性首先必须使司法去地方化。
长期代理行政诉讼案件的林宗兵律师介绍,法院本来应是公正客观审判案件的,但是在司法地方化的背景下,法院往往成为地方政府手中的工具。他曾代理河北某县的一个拆迁案件。当地法院院长是拆迁项目指挥部的负责人之一,县委书记任总指挥。
“这很荒唐,法院成了被告方面的下属,这官司怎么打?”林宗兵说。
中国政法大学法学院副院长何兵教授认为,当前的体制下,法院的人事权、财权隶属地方政府管辖,成为了地方政府的一个组成部分,使得法院难以独立审判、做出公正的裁决。
针对上述问题,最高法院曾经采取一些措施解决行政案件的公正审理问题。比如曾规定起诉县级以上政府,并且基层法院不宜审理的,应当由中级法院审理。
但是,由于配套措施的缺失,实施效果并不理想。
徐昕教授建议,法院系统实行纵向管理,人、财、物与地方脱钩,并通过设置专门的行政法院,来解决司法地方化的问题。
“四五纲要”提出,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。具体措施是,通过提级管辖和指定管辖,确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。
中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东认为,纲要提出的做法可以避免行政干预和地方保护的现象。
此外,“四五纲要”还提出,建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。
设法官遴选委员会
如果说法院是社会正义的最后一道防线,那么法官便是这道防线的守门人。作为司法改革中的重要环节,司法机关人事管理制度改革备受关注。
目前,由于法院工作人员参照公务员管理模式,使法官管理也带有浓厚的行政化色彩。
王华(化名)是浙江一家中级法院的法官。据她介绍,虽然《法官法》中规定,法官等级制度。
现行法官等级分为四等十二级。但是,行政级别是影响着法官等级的高低最主要因素。这造成法官的晋升与其法律水平不挂钩,是由其年限、职务、职级决定的。
这种模式即不能充分体现司法职业特点,也不利于把优秀人才留在审判一线。
针对上述问题,“四五纲要”提出:要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心,建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。
具体措施是,推动在省一级设立法官遴选委员会,从专业角度提出法官人选。
最高人民法院法官何帆曾经撰文,分析当前法院面临“案多人少”的问题。
根据最高人民法院的统计,全国法院审执结案件总量,从2007年的885.1万件,已增加到2011年的1147.9万件,处于稳步上升状态。
与之相比,全国法官总数只从18.9万人增加到19.5万人,与1979年相比,仅增加了2.31倍,增幅并不明显。由于案件增长迅速,法官数量增幅不大,一些法院“案多人少”的矛盾日益突出。
但是,由于没有法官员额制,目前相当数量的法官并未从事审判工作,而只是挂着“法官”的虚名从事其他工作。
比如,在广东法院,全省从事审判管理和司法调研工作的法官,约占法官总人数的4.3%,从事审判辅助和行政后勤工作的法官则占18.3%。
针对上述问题,“四五纲要”提出,推进法院人员分类管理制度改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理。并且建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线。
何帆认为,合理的法官员额,是为法院“量身”确定的审判力量,它限定了法官的流动范围,提高了法官的入职门槛,也能够适应司法实践的需要。