7月9日，最高人民法院公开发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014~2018）》（以下称“四五纲要”）。“四五纲要”是指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件，针对八个重点领域提出了45项改革举措。

　　多位法学专家认为，“四五纲要”将去行政化作为重点，通过法院人事管理改革和健全审判权力运行机制等措施，保障司法机关依法独立行使审判权。

　　审判分离

　　让审理者裁判，由裁判者负责，是司法规律的客观要求。

　　但是，在司法实践中却存在内部层层审批，办案权责不明等问题。

　　刘伟（化名）是河北一家基层法院的法官。据他介绍，我国法院的审判工作高度行政化，比如法院系统内部在审判活动和法官人事管理中借用行政管理模式，将审判权与行政管理权混同。

　　由此形成了对案件的裁定意见实行“领导把关、层层审批”。在这种模式下案件的审理由独任审判或合议审判的法官进行。办案法官初步拟出对案件的裁判意见，逐级上报法院领导。

　　一般的案件经过由庭长，由法院主管副院长决定。重大复杂案件由院长提交审判委员会最后决定。

　　在司法审判中，签发判决书是重要的环节。判决书写完了，如果不盖公章不产生法律效力。但是，法官的判决书需要经上级领导审批同意后，才能签发，否则不能盖章生效。

　　“不经过领导同意，判决书是不能签发的。在判决书上，虽然是主审法官签名，但是判决意见却是领导定的。”刘伟说。

　　由此形成了案件的实际审理与案件的判决相分离的状况。法官不能真正成为案件的决定者，审与判发生分离，法院的院长、庭长等成为裁判的决定者，行政权完全主导着审判。

　　这种内部审批制度，饱受法学专家的诟病，认为这种“审者不判，判者不审”的模式，既不能保证案件质量，又违背了程序正义，甚至是造成冤、假、错案的根源。

　　中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德称，这种模式是“看病的大夫不开药，开药的大夫不看病”。

　　“更为严重的是，一旦出现错案很难找到具体负责人。”洪道德说。

　　审判意见是领导定的，无法追究法官的责任；但是判决书上又没有写明是什么领导的意见，也很难追究相关领导的责任。

　　针对上述问题，“四五纲要”将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。

　　“四五纲要”中明确提出，改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发。

　　洪道德教授说，这意味着以后独审法官可以较大限度地排除来自法院内部的干扰，独立办案。但是改革的力度还不够，以后对合议庭审理的案子也应该逐步改革，庭长、院长只起监督作用，由法官依法、自主行使判决权。

　　国家行政学院教授杨伟东认为，最高法院的举措有去除行政化的作用，既是对审判人员的信任，也可以让审判人员有承担责任的基础。

　　去地方化

　　北京理工大学法学院教授、司法研究所主任徐昕认为，司法的地方化是实践中影响司法公正最主要的因素之一，提升司法的独立性首先必须使司法去地方化。

　　长期代理行政诉讼案件的林宗兵律师介绍，法院本来应是公正客观审判案件的，但是在司法地方化的背景下，法院往往成为地方政府手中的工具。他曾代理河北某县的一个拆迁案件。当地法院院长是拆迁项目指挥部的负责人之一，县委书记任总指挥。

　　“这很荒唐，法院成了被告方面的下属，这官司怎么打？”林宗兵说。

　　中国政法大学法学院副院长何兵教授认为，当前的体制下，法院的人事权、财权隶属地方政府管辖，成为了地方政府的一个组成部分，使得法院难以独立审判、做出公正的裁决。

　　针对上述问题，最高法院曾经采取一些措施解决行政案件的公正审理问题。比如曾规定起诉县级以上政府，并且基层法院不宜审理的，应当由中级法院审理。

　　但是，由于配套措施的缺失，实施效果并不理想。

　　徐昕教授建议，法院系统实行纵向管理，人、财、物与地方脱钩，并通过设置专门的行政法院，来解决司法地方化的问题。

　　“四五纲要”提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。具体措施是，通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。

　　中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东认为，纲要提出的做法可以避免行政干预和地方保护的现象。

　　此外，“四五纲要”还提出，建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。

　　设法官遴选委员会

　　如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。作为司法改革中的重要环节，司法机关人事管理制度改革备受关注。

　　目前，由于法院工作人员参照公务员管理模式，使法官管理也带有浓厚的行政化色彩。

　　王华（化名）是浙江一家中级法院的法官。据她介绍，虽然《法官法》中规定，法官等级制度。

　　现行法官等级分为四等十二级。但是，行政级别是影响着法官等级的高低最主要因素。这造成法官的晋升与其法律水平不挂钩，是由其年限、职务、职级决定的。

　　这种模式即不能充分体现司法职业特点，也不利于把优秀人才留在审判一线。

　　针对上述问题，“四五纲要”提出：要坚持以法官为中心、以服务审判工作为重心，建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。

　　具体措施是，推动在省一级设立法官遴选委员会，从专业角度提出法官人选。

　　最高人民法院法官何帆曾经撰文，分析当前法院面临“案多人少”的问题。

　　根据最高人民法院的统计，全国法院审执结案件总量，从2007年的885.1万件，已增加到2011年的1147.9万件，处于稳步上升状态。

　　与之相比，全国法官总数只从18.9万人增加到19.5万人，与1979年相比，仅增加了2.31倍，增幅并不明显。由于案件增长迅速，法官数量增幅不大，一些法院“案多人少”的矛盾日益突出。

　　但是，由于没有法官员额制，目前相当数量的法官并未从事审判工作，而只是挂着“法官”的虚名从事其他工作。

　　比如，在广东法院，全省从事审判管理和司法调研工作的法官，约占法官总人数的4.3%，从事审判辅助和行政后勤工作的法官则占18.3%。

　　针对上述问题，“四五纲要”提出，推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理。并且建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。

　　何帆认为，合理的法官员额，是为法院“量身”确定的审判力量，它限定了法官的流动范围，提高了法官的入职门槛，也能够适应司法实践的需要。